重庆市第三中级人民法院
行政判决书

（2008）渝三中法行终字第31号

　　上诉人（一审被告）重庆市涪陵区人民政府。
　　法定代表人汤宗伟，区长。
　　委托代理人谭瑜，重庆市涪陵区人民政府法制办公室复议应诉科副科长。
　　被上诉人（一审原告）重庆市涪陵区东马房地产有限公司。组织机构代码：73981536-3
　　委托代理人庞筱钢。公民身份证号码：××××。
　　一审原告重庆市涪陵区东马房地产有限公司（以下简称东马公司）诉重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府）土地其他行政行为一案，于2007年12月17日向本院提起行政诉讼，本院于2007年12月17日作出（2007）渝三中法行指字第7号行政裁定，将该案移交重庆市南川区人民法院审理。该院2008年1月3日受理后，于2008年3月20日作出（2008）南川行初字第 1 号行政判决。一审被告涪陵区政府不服该判决，于2008年4月14日向本院提起上诉。本院于2008年5月15日立案受理，并于2008年6月16日询问了双方当事人。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
　　一审判决认定：2002年11月28日，涪陵区翔泰房地产有限责任公司出让取得了涪陵区荔枝办事处望涪居委（四环路）土地一宗，土地使用证号为涪国用（2002）字第013091号。2004年3月19日，涪陵区翔泰房地产有限责任公司变更为东马公司，涪陵区政府于2004年4月23日将该宗国有土地使用权向东马公司颁发了涪国用（2004）第03519号国有土地使用证。该国有土地使用证载明：土地使用权类型为出让，用途为综合用地，图号为86.75-40.10，使用权面积为3235.99平方米，终止日期为2052年11月28日。
　　2003年9月25日，涪陵区政府召集涪陵区建委、国土资源局、林业局、水投公司、公安消防处、欣源房地产公司负责人，专题研究林业大道建设的有关问题，并于同月29日形成了涪陵区政府办公室第162号议事纪要。该议事纪要统一了林业大道的建设方式与建设要求，具体明确了各单位的负责事项；建设要求必须严格按照基本建设程序，在2003年12月31日前建成。重庆市涪陵区建设委员会于2003年10月27日根据议事纪要作出了渝涪建委函［2003］108号《关于林业大道车行段规划方案审查意见的函》。涪陵区城镇发展有限责任公司于2004年3月，在东马公司取得的涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明的土地上动工修建林业大道，同年7月竣工验收后交付使用。2004年5、6月，东马公司得知林业大道开工修建，就与涪陵区城镇发展有限责任公司协商土地补偿的事宜，未能达成一致意见。2007年10月11日，涪陵区城镇发展有限责任公司（甲方）与东马公司（乙方）签订了一份土地补偿协议：1、甲方应尽快落实占用乙方出让土地的补偿问题；2、甲方先预支土地补偿金20万元给乙方，此款在以后的补偿土地总金额中扣除。2007年12月17日，东马公司提起行政诉讼，请求确认涪陵区政府收回其国有土地使用权程序违法。
　　一审判决认为，原告东马公司以出让方式取得了位于重庆市涪陵区荔枝办事处望涪居委（四环路）3235.99平方米土地的土地使用权。被告涪陵区政府作为该宗地的原批准用地机关，为了公共利益的需要使用土地，可以收回该宗地的国有土地使用权。但被告却未能提供收回该宗地的国有土地使用权履行了《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第（1）项规定的“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的法定程序的证据，政府的议事纪要只证明了修建林业大道，不能证明收回原告土地使用权合法。因此，被告提出收回原告土地使用权程序合法的理由不能成立，不予支持。被告认为原告的起诉超过诉讼时效，无证据证明被告在收回原告土地使用权后已告知原告，亦无证据证明原告知道或应当知道被告作出收回该宗地国有土地使用权的具体行政行为内容的时间，其理由不能成立。原告认为被告收回原告土地使用权的行政行为违反了法定程序理由成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（2）项第3目的规定依法应予以撤销，但该宗地已被修建成林业大道且已实际投入使用，不具有可撤销的内容。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第57条第2款第（2）项之规定，判决确认被告涪陵区政府收回涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明的原告东马公司位于重庆市涪陵区荔枝办事处望涪居委（四环路）的国有土地使用权的具体行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告涪陵区政府负担。
　　一审法院在审理中，对当事人分别向法庭提供的证据，经双方当事人质证和辩证，并经法庭认证，确认以下证据合法有效：
　　被告在举证期限内提供作出具体行政行为的证据有：
　　1、重庆市涪陵区城市总体规划（1999-2020）道路交通规划图；2、林业大道建设详规图；3、涪陵区政府办公室第162号议事纪要；4、涪陵区城镇发展有限责任公司关于修建林业梯道占用东马公司土地一事的情况说明；5、涪陵区城镇发展有限责任公司涪城发司函[2004]26号关于尽快提交林业大道公共人行梯道土地征地有关手续的函；6、土地补偿协议。
　　原告起诉时提交的证据有：
　　1、企业法人营业执照；2、企业（字号）名称核准通知书；3、涪陵区政府涪府函[1998]87号关于涪陵区翔泰地产开发实业公司征用土地的批复；4、涪国用（2004）第03519号国有土地使用证（附宗地图）；5、2003年9月29日涪陵区政府办公室第162号议事纪要；6、重庆市涪陵区建设委员会渝涪建委函[2003]108号关于林业大道车行段规划方案审理意见的函；7、涪陵区城镇发展有限责任公司涪城发司发[2004]61号关于涪陵区林业大道人行梯道工程项目立项的请示；8、重庆市涪陵区发展计划委员会涪计委发[2004]284号关于林业大道人行梯道工程立项的批复；9、涪陵区城镇发展有限责任公司涪城发司发[2004]74号关于请求审批涪陵区林业大道梯步工程初步设计的请示；10、重规选涪用地字[2005]57号关于涪陵区城镇发展公司林业大道人行梯道工程的选址意见通知书；11、重规设涪用地字[2005]59号重庆市建设工程设计要求通知书；12、重庆市第三中级人民法院（2004）渝三中民终字第571号民事判决书；13、涪陵区政府信访办公室涪府信办函[2007]17号关于转请调查处理刘伟信访事项的函；14、重庆市涪陵区国土资源局涪国土发[2007]205号关于刘伟信访事项的处理意见；15、重庆市涪陵区建设委员会关于东马公司刘伟信访事项处理问题的请示；16、涪陵区政府涪府函[2001]124号关于收回涪陵翔泰地产开发实业公司土地使用权的通知；17、涪国用（2002）字第013091号国有土地使用证； 18、[1997]国土（法）字第153号国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知。
　　上诉人诉称：（一）一审判决关于行政诉讼时效的理由不符合法律规定。第一、东马公司应当知道区政府收回土地的行为；第二、东马公司已经知道区政府收回土地的行为。上诉人根本就不需再行举证，当事人双方一致认可的事实就应作为定案的证据。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第41条第1款的规定，由于东马公司在2004年5月就已经知道区政府收回其土地使用权的具体行政行为，但直到2007年12月17日就该行为才向法院提起诉讼，显然已超过了法定的行政诉讼时效。（二）一审判决认定上诉人收回土地程序违法的理由不成立。2003年，区政府根据城市发展规划，解决广大市民的出行难问题，召集相关部门负责人专题研究修建林业大道，决定收回东马公司的土地用于市政道路建设。根据法律规定，区政府的职责是出于公益目的作出收回土地的决定，具体的办事环节应由相关职能部门实施。政府的行为表面上看尽管有一定的程序瑕疵，但实质上该行为并不违反《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第（1）项等相关法律的规定，程序上不违法。请求二审法院依法撤销原判，驳回一审原告的起诉。
　　被上诉人答辩称：2003年9月，涪陵区政府作出第162号议事纪要的内容未通知我公司，其起诉期限应从作出具体行政行为之日起计算，超过20年的，法院不予受理。我公司的起诉未超过起诉期限，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判。
　　上诉人提起上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
　　本院认为：上诉人涪陵区政府2003年9月29日作出的议事纪要关于林业大道建设有关问题形成的决定，已由涪陵区城镇发展有限责任公司于2004年3至7月实施完结。该议事纪要决定修建林业大道的行为，已直接对东马公司取得的涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明的土地使用权产生了事实上的收回，并用于修建林业大道的法律后果，具有可诉性。该议事纪要决定修建林业大道和事实上收回国有土地使用权的行政行为涉及不动产，该具体行政行为的作出和实施，未向相对人作出并送达书面的行政处理决定，相对人东马公司只知道其土地使用权被侵害，不知道具体行政行为的具体内容。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第42条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案应以涪陵区政府作出第162号议事纪要形成的决定和事实上用东马公司通过出让方试取得的国有土地使用权建设林业大道的行为时间，即2003年9月29日作为计算东马公司起诉期限的起算点至20年。该公司于2007年12月17日提起诉讼未超过法定的起诉期限。上诉人请求驳回一审原告起诉的理由不予支持。
　　《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第（1）项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。被上诉人东马公司获得的3235.99平方米国有土地使用权，系有偿出让取得，终止日期为2052年11月28日。涪陵区政府决定使用该宗土地修建林业大道，应当由土地行政主管部门按法定程序报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，由土地行政主管部门作出收回国有土地使用权的行政处理决定。从本案实际情况看，2003年9月25日，涪陵区政府召集有关部门负责人，专题研究林业大道建设的有关问题，并于同月29日形成了涪陵区政府办公室第162号议事纪要。涪陵区城镇发展有限责任公司按照该议事纪要形成的决定，于2004年3月在该宗地上动工修建林业大道，同年7月竣工验收后交付使用。因此，涪陵区政府2003年9月29日第162号议事纪要作出的行政决定已实施完毕，该行政行为直接对东马公司合法取得的土地使用权，实际产生了用益物权消灭的法律后果。涪陵区政府实际收回东马公司土地使用权的行政行为，在对外实施行政行为的主体和程序上均不符合《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款的规定。一审判决确认该行政行为违法，适用法律正确。
　　综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法；上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人涪陵区政府负担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　　杨　煜
审　判　员　　杨　远
审　判　员　　邵瑞一
二○○八年六月十六日　
书　记　员　　刘厚勇