刘国臻
(中山大学法学院教授,广东 广州 510275)
摘 要:法律部门是客观现象,又是人为地划分的。学术界和官方比较一致的观点是,我国法律体系划分为七个法律部门,即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。从我国土地与房产立法文件的名称大多冠以“管理”二字,立法目的反映出明显的从社会整体利益出发的价值取向,土地与房产立法文件中经济法律规范居多,法律法规汇编关于土地与房产立法文件的归类来看,我国土地与房产立法具有明显的经济法特色。
关键词:土地与房产 经济法 法律部门
法律体系划分为若干法律部门,无论对于法律的制定和实施,还是对于法律的教学和研究,都具有重要的意义。以成文法为主的大陆法系国家,受罗马法影响,强调法律的体系化,注意法律部门的划分。我国也十分重视法律的体系化和法律部门的划分。关于我国法律
体系的划分,学术界比较一致的观点是,“在宪法这一根本大法之下,主要有六大法律门类:行政法、刑法、民法、经济法、社会法和诉讼仲裁法。”[1]官方的意见首先于1999年5月26日《人民日报》刊登的全国人大法律委员会主任王维澄的讲话。在该讲话中王维澄指出:“我国的法律体系划分为七个法律部门比较合适。即:宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[2]2001年3月9日李鹏委员长代表全国人民代表大会常务委员会所作的工作报告指出:“中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门,即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[3]不难看出,学术界和官方关于我国法律体系的划分基本一致。有鉴于此,我国土地与房产立法属于哪个法律部门?土地与房产都属于不动产,有人认为我国土地与房产立法属于民法部门;土地与房产的特殊地位和特殊作用,我国设有专门的土地与房产管理部门,有人认为我国土地与房产立法属于行政法部门。经济法是调整因国家对经济活动的管理所产生的社会经济关系的法律。[4]从我国现行土地与房产立法文件的名称、立法目的、法律规范类型和法律汇编的分类来看,我国土地与房产立法具有明显的经济法特色。
一、立法文件名称多冠以“管理”二字
就总体而言,从新中国成立到1978年12月,我国土地与房产方面称得上是“立法”的规范性文件很少,这个时期主要是依靠政策和行政文件对土地与房产进行管理。可以说,土地与房产方面还没有走上法制化的轨道。这与那一时期国家的政治、经济状况和计划经济管理模式的制约直接相关。
1978年12月党的十一届三中全会开创了我国以经济建设为中心,坚持四项基本原则,实行改革开放的中国现代化发展道路。在改革土地与房产管理制度,逐步推动土地与房产市场发展的过程中,国家制定了一系列相应的法律法规等规范性文件。
就法律而言,全国人民代表大会常务委员会关于土地与房产方面通过了三个专门性的法律,即《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)和《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)。1986年6月25日全国人民代表大会常务委员会通过的《土地管理法》,是规范全国范围内土地的所有、使用及其管理的法律。该法名称冠以“管理”二字。该法虽然经过1988年12月29日修正、1998年8月29日和2004年8月25日修改,但名称中的“管理”二字依然保留。1994年7月25日全国人民代表大会常务委员会通过的《城市房地产管理法》,是规范城市范围内取得房地产开发用地,从事房地产开发和交易,实施房地产管理的法律,该法名称亦冠以“管理”二字。
就行政法规而言。国务院领导和管理全国的经济工作和城乡建设,为此制定和颁布了一系列有关土地与房产的行政法规。如(1)1991年1月4日的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》);(2)1990年5月19日的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》;(3)1998年7月20日的《城市房地产开发经营管理条例》;(4)2001年6月6日的《城市房屋拆迁管理条例》(对1991年1月28日的《城市房屋拆迁管理条例》的修正);(5)1983年12月7日的《城市私有房屋管理条例》;(6)1993年5月7日的《村庄和集镇规划建设管理条例》;(7)2002年3月24日的《住房公积金管理条例》(对1999年3月17日的《住房公积金管理条例》的修正);(8)2003年9月1日的《物业管理条例》;(9)2004年10月21日的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,等等。国务院制定和颁布的行政法规在名称中也大多冠以“管理”二字。
就地方性法规而言。省、自治区、直辖市,较大的市(指省、自治区人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)、自治州、自治县,它们的人民代表大会及其常务委员会根据宪法、立法法、地方组织法或民族区域自治法的授权,可以制定包括土地与房产问题在内的地方性法规或自治条例、单行条例。目前,已制定有大量这类法规。在已制定的这类大量地方性法规中,立法文件名称也大多冠以“管理”二字。如1986年11月29日广东省人大常委会通过的《广东省土地管理实施办法》(1991年7月30日和1997年9月22日修正),1991年5月10日广东省人大常委会通过的《广东省经济特区土地管理条例》(1997年7月26日修正),1994年11月17日广东省人大常委会通过的《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》(1997年9月22日修正),等等。
此外,国务院有关部、委,包括建设部,国土资源部以及原国家土地管理局,在本部门权限范围内制定的有关土地与房产的部门规章;省、自治区、直辖市和较大的市,它们的人民政府制定的有关土地与房产的地方规章,在立法文件名称中也大多冠以“管理”二字。如1992年12月4日建设部发布的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、2002年6月24日广东省人民政府通过的《广东省土地使用权交易市场管理规定》,在立法文件名称中冠以“管理”二字。
立法文件的名称是立法文件内容的高度浓缩,具有很强的代表性。立法文件名称中冠以“管理”二字,反映了国家或政府因素对市场经济关系,包括土地与房产关系的影响,经济法特色明显。
二、立法目的反映出经济法价值取向
经济法的价值取向是社会整体利益。我国土地与房产立法文件,无论立法文件名称中冠以“管理”二字,还是立法文件名称中未冠以“管理”二字,其立法目的都反映出明显的经济法价值取向,即从社会整体利益出发,调整在国家管理和协调国民经济运行过程中的经济关系。
《城市房地产管理法》第一条规定:“为了加强对城市房地产的管理,维护房地产市场秩序,保障房地产权利人的合法权益,促进房地产业的健康发展,制定本法。”上述内容从四个方面规定了《城市房地产管理法》的立法目的。其中,首要目的是加强对城市房地产的管理,保障国家的土地收益不流失,把房地产生产要素纳入到社会主义市场经济的轨道,建立起符合市场经济体制的房地产产权制度、房地产市场运行制度和房地产管理制度,充分发挥城市房地产作为支柱产业的巨大作用。第二项立法目的是为了维护房地产市场秩序。《城市房地产管理法》为了实现这一立法目的,主要从以下几个重要环节上对房地产市场行为进行规范:一是国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度;二是国家垄断城镇国有土地使用权出让的一级市场;三是土地使用权出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划;四是房地产开发必须严格执行城市规划;五是房地产开发必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途,动工开发期限开发土地;六是为制止炒地皮现象,规定以出让方式取得土地使用权的,只有达到法定投资开发进度的,才能转让;七是明确规定了设立房地产开发企业应当具备的条件。此外,《城市房地产管理法》还对房地产价格评估制度、房地产成交价格申报制度以及房地产交易的中介服务机构等问题作了规定。这些规定都将对维护房地产市场秩序起到重要的作用。第三个立法目的是为了保障房地产权利人的合法权益。《城市房地产管理法》为了保障房地产权利的合法权益作了一系列重要规定。第四个立法目的是为了促进房地产业的健康发展。在我国,房地产业还属于新兴产业,正处于改革和发展的初步阶段,客观上要求用法律加以规范、引导、推动和保障。制定《城市房地产管理法》的一个重要目的就是依法促进房地产业的健康发展,使其真正成为国民经济的一个重要支柱产业。[5]上述《城市房地产管理法》的四个立法目的无一不反映经济法的价值取向。
尽管《农村土地承包法》在名称中没有冠以“管理”二字,但是该法的立法目的同样反映了经济法的价值取向。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制已成为我国农村的基本经济制度。1993年,国家将“农村集体经济组织实行以家庭经营为基础,统分结合的双层经营体制”写进宪法,将其作为我国农村的一项基本经济制度固定下来。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出:“要坚定不移地贯彻土地承包再延长三十年的政策,同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律,赋予农民长期而又有保障的土地使用权。”制定《农村土地承包法》的目的就是具体落实上述宪法、中共中央的重要决定。《农村土地承包法》第一条明确规定:“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,根据宪法,制定本法。”[6]
此外,《土地管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律、法规的立法目的也反映了明确的经济法价值取向。与此形成鲜明对比的是,《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)等民事法律的立法目的则反映出明显的民法价值取向。如《民法通则》第一条规定:“为了保障公民、法人的合法的民事权益,正确调整民事关系,适应社会主义现代化建设事业发展的需要,根据宪法和我国情况,总结民事活动的实践经验,制定本法。”
三、经济法律规范居多
不同法律部门由不同法律规范所组成。经济法由一条列特定的经济法律规范所组成。民法由一系列民事法律规范组成。刑法由一系列刑事法律规范所组成。尽管在同一个土地与房产法律文件中可能同时存在经济法律规范、民事法律规范和刑事法律规范。但从整体上看,在土地与房产法律文件中,经济法律规范与民事法律规范、刑事法律规范相比较,经济法律规范居多。例如《土地管理法》共8章,86个条文。涉及民事法律规范和刑事法律规范的条文甚少。《土地管理法》第一章总则,共7个条文,第二条关于基本土地制度的规定,第三条关于土地基本国策的规定,第四条关于国家实行土地用途管制制度的规定。第五条关于土地管理体制的规定,第六条关于土地管理法律、法规遵守的规定,以及第七条关于土地科学研究、奖励的规定,无一不是经济法律规范。《土地管理法》第三章土地利用总体规划,第四章耕地保护,第五章建设用地,第六章监督检查和第七章法律责任的规定,大多数条文是经济法律规范。
其他土地与房产立法文件也具有这种情况。
土地与房产立法的这一情况是由土地与房产的特殊作用、特殊地位和土地与房产管理必须规范化等决定的。土地是人类赖以生存的最基本的物质基础,它的存在是非人力所能创造的,土地本身的不可移动性、地域性、有限性是固有的。土地是一个国家最为珍贵的资源,必须由国家进行管理;土地的开发利用涉及到社会的整体利益,与国民经济的发展息息相关,直接影响到社会进步与稳定,国家必须从社会整体利益出发进行必要的控制;土地是自然、经济、社会、历史的结合体,土地的开发利用会受制于一定的自然、经济条件,应当由国家综合平衡,控制调节,获取符合公共利益的最佳成效;[7] 房地产业是经济发展的基础性、先导性产业,许多国家和地区,都把它作为重要的经济支柱产业,我国房地产业正处改革和发展的起步阶段,客观上必须用法律加以规范、引导、推动和保障。因此,土地与房产立法文件中经济法律规范居多也就不足为奇了。
四、法律法规汇编将土地立法文件归入经济法类
全国人大常委会法制工作委员会编辑的《中华人民共和国法律》①,将全国人大及其常委会通过的法律分为七个法律部门,即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。该书收辑了全国人大及其常委会通过的全部现行有效的法律。其中《土地管理法》归入“经济法类”。
国务院法制办公室编的《法律法规全书》②,将我国法律法规也分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门。该书收录了中华人民共和国成立至2006年2月15日现行有效的全部法律、行政法规,共891件。在该书中《土地管理法》、《农村土地承包法》、《土地复垦规定》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《土地管理法实施条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等归入“经济法类”。
土地与房产立法作为我国社会主义法律体系的一个组成部分,其立法文件既具有民事性质的法律规范,又具有行政性质的法律规范。前者如土地、房屋所有、使用权及买卖、租赁、抵押等市场行为的规定;后者如登记、审批等行政行为的规定。[8]我国土地与房产立法具有民法、行政法的某些特征,但综观我国土地与房产立法的全部立法文件,从我国有关土地与房产立法的立法文件名称中冠以“管理”二字、立法目的、法律规范的类型来看,它更侧重于经济法的性质,土地与房产立法更适合于经济法的这一质的规定性。
全国人大常委会法制工作委员会编辑的《中华人民共和国法律》,将《城市房地产管理法》归入“行政法类”。国务院法制办公室编的《法律法规全书》,将《城市房地产管理法》和《城市私有房屋管理条例》、《城市房地产开发经营管理条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《住房公积金管理条例》、《物业管理条例》等归入“行政法类”。笔者认为,《土地管理法》与《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等都属“政府管理经济”,所以,《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等也应当归入“经济法类”。
与经济法相邻的法律部门,关系最密切的是民法和行政法。民法、经济法都是商品经济、市场经济的产物。《民法通则》第二条规定:“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系。”该法立法草案说明中也提出过这样的意见:“民法主要调整平等主体间的财产关系,即横向的财产关系、经济关系,政府对经济的管理,国家和企业之间以及企业内部等纵向经济关系或者行政管理关系,不是平等立体之间的关系,主要由有关经济法、行政法调整,民法基本上不作规定。”[9]2001年3月9日,李鹏在全国人大常委会的工作报告中,对民法的界定坚持了上述《民法通则》关于平等文体之间的财产关系与人身关系的规定。该工作报告对经济法的界定是“调整国民经济管理关系”。[10]至此,民法与经济法的界限基本功划清楚了。虽然土地与房产都属于不动产,全国人大常委会法制工作委员会编辑的《中华人民共和国法律》和国务院法制办公室编的《法律法规全书》都未将《土地管理法》和《城市房地产管理法》归入“民商法类”。
经济法与行政法的划分相对困难。无论行政法,还是经济法,都没有一部基本的、统一的、充当统帅作用的法律。官方的原则性意见是:“行政法是调整国家行政管理活动的法律,主要规范行政机关的行政权力和行政行为,以及规范公务员制度。”“经济法调整国民经济管理关系。”[11] 经济法的实质是,以法律的形式反映国家因素对市场经济关系的影响。可以说,经济法是从社会整体利益出发,直接调整在国家管理和协调国民经济运行过程中产生的经济关系的法律规范的总称。[12]我国土地与房产立法文件中既有行政法律规范,又有经济法律规范,政府对土地与房产的管理涉及行政机关的行政权力和行政行为,但就土地与房产立法的整体而言,我国土地与房产立法主要不是规范行政机关的行政权力和行政行为,更主要不是规范公务员制度,而主要是调整因土地与房产产生的国民经济管理关系。我国土地与房产立法具有经济性法特色。
注释:
①全国人大常委会法制工作委员会编辑:《中华人民共和国法律》,法律出版社,1999年9月第1版,收辑了1979年至1999年8月期间全国人大及其常委会通过的全部现行有效的法律。不同版次,收辑的法律有所变化,但宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七大部门的分类法不变。
②国务院法制办公室编:《法律法规全书》,中国法制出版社,2006年3月第五版。
感谢作者馈赠本文!